专家中国城市群规划天女散花模式缺战略重点

专家：中国城市群规划天女散花 模式缺战略重点

中国城市群规划的四大隐忧

城镇化战略尘埃落定，城市群被寄予厚望。最新消息称，国家新型城镇化规划很可能在春节后发布。尽管规划迟迟未能发布，但城市群为主体这一方向早已确定。在此前中央城镇化工作会议上，明确提出了两横三纵的城镇化格局，逐步形成若干城市群，而在发改委和国土资源部这两大核心部委牵头的规划中，关于中国未来城市群的设想，引起了广泛关注。为抢占政策先机，多地掀起了各种城市群和经济圈的规划热潮。随着地方两会的召开，这一战役更为白热化。

当下最流行、媒体广泛报道的一种设想，是从三个层次推进中国城市群建设，一是已经建成的珠三角、长三角、京津冀为代表的11个城市群，二是正在建设的武汉城市群、长株潭城市群为代表的14个城市群，三是豫皖城市群为代表的7个潜在城市群。以这一设想所涉及到的省市数量来看，32个城市群几乎涵盖了中国大陆所有省市。据预计，届时中国城市群人口将达8亿，城市带人口将达12亿左右。

如此宏大的计划，确实振奋人心，不过细究之下，城市群战略却过于激进，笔者认为，未来或存在四大隐忧。

“天女散花”模式缺少战略重点

事实上，在本次城市群规划之前，中国的区域规划就已经有冒进的势头。

自2008年以来，中国先后将数十个区域规划上升为国家战略，自珠三角一体化发展发轫，至海西经济区、关中-天水经济区、横琴岛总体发展规划、江苏沿海、图们江、黄河三角洲，乃至到2013年的鄱阳湖、皖江、海南国际旅游岛，乃至最近的新疆、西藏振兴、成渝经济区等，从东至西，从南到北，几乎全在国家发展战略的棋局之中。

优先发展东部沿海，然后辐射到中西部，与“先富带动后富”相对应的是中国区域非均衡发展战略。改革开放三十年，中国经历沧桑巨变，实现了狂飙突起式崛起，亦凸现了一些初具实力的经济区域，如早年的珠江三角、长江三角，而在这些区域，也崛起了代表中国改革开放成果的北上广深。特别是珠三角的崛起，带动了中国经济的整体腾飞。

从上世纪70年代以来的三十年间，国家性发展战略的出台非常有限，而近几年却突然如天女散花般到处飞舞。大跃进式的区域规划，将对中国未来发展造成深远影响。如本次的城市群战略规划亦是如此，若突然之间就推出32个，则覆盖了除港澳台之外的所有省市。

上世纪70年代末至90年代沿海地区经济发展战略，包括经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区的逐步确立，其时间跨度大，空间距离亦广阔。如，以行政性区域振兴计划而言，从深圳在70年代末设立特区，到90年代初的浦东开放，以及到21世纪之后的天津滨海新区，中间间隔均有十余年，如此，每一个国家战略，中央政府都可集中全国物力财力，进行重点投入，并且可以有针对性研究一些优惠政策。如，深圳特区更多获得政策创新支持，而浦东新区和滨海新区，则获得了财政支持以及中央企业的倾斜。以自由式区域发展规划而言，珠三角战略、长三角战略更是跨度巨大，并且经过了长期的积累与磨合。

由于优势的集中，以及开发周期的漫长，中国前期的国家级区域规划，最后都形成了区域性的经济中心。30年前是将优惠政策和资源向沿海地区倾斜，这种优惠是特殊的、定向的、集中的；而若一下出台数十个城市群战略，则更像是天女散花，各个城市群雨露均沾，均难以获得特殊照顾。而这种大面积的“优惠政策”，可能使各自的优势抵消，只有相对意义没有绝对意义。

欲成大器，必有相当的耐心，而相关部门对国家性的区域发展规划毕其功于一役的想法，足见发展之急迫，但却并不一定完全符合现实。要实现长久发展，必须兼备远见与毅力。

因此，笔者认为，为长久计，国家还是需要确定战略重点，从局部突破，再逐步推进。比如，下一步重点扶持中部城市，国家已确认500万人口以上的城市不再批城市用地，在东部大城市未来注重提高内涵与质量的同时，中部广大的中等城市仍有扩张空间。

同质化竞争或难以避免

天女散花式的国家规划，有其天生的局限。而从集中优势，到分散优势，从有限区域到全国普惠，造成的重复竞争，亦致使一些地方面临对资源、政策更为剧烈的竞争。

本次的城市群战略规划，基本每个省都有份，实际上这些规划中，只有少数是国家真正规划，而多数则是一些省市自行规划，通过运作上升到国家战略层面。

几乎每个省份都有“国家战略”，最后造成的结果是，在有些地方之间，造成了短兵相接式的竞争。如2009年12月12日国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》之后，《皖江城市带承接产业转移示范区规划》亦于2010年1月12日通过。虽然这两个国家级规划，一个被冠以承接产业转移之名，一个被冠以生态经济之名，但由于两者地理上过于接近，而在功能与使命方面有部分重叠，必然导致安徽与江西未来的剧烈竞争。

在32个城市群中，我们可以看到非常多的直接竞争对手。如在第一个层级的城市群中，长江中游城市群与中原城市群，未来将争夺中部崛起的龙头。在建的系列城市群，如武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群等这几个城市群产业结构类似，在争夺东部产业转移的过程中将成为直接竞争对手。而在潜在城市群中，豫皖城市群与鄂豫城市群将成为最大的竞争对手。近年来，湖北和河南均表示自己是中国经济地理的中心，均要成为中部崛起的龙头，不仅其核心区的中三角与中原经济区成为竞争对手，连涉及到其边缘崛起的大别山振兴计划亦将成为直接竞争对手，豫皖城市群与鄂豫城市群谁先成为国家战略，关系到湖北与河南崛起中谁可得到更多国家扶持。

中国的同质化竞争，微处是产业同质化，而在宏观方面，则是城市乃至城市群发展的同质化。众多发展程度类似、地域相近、资源禀赋类似的地方同时构建城市群，同时上升为国家战略，奉行类似的发展战略，可能会适得其反，造成内耗。

因此，笔者认为，为避免同质化竞争，一是需在规划之时就确立重点，二是建立跨区域的协调机制非常重要，尤其是类似鄂豫城市群这种跨省经济区更需协调。此外，产业的协同与错位竞争，非常重要。

城市群不可滥竽充数拔苗助长

阳光普照，人人有份。虽然本次的城市群规划照顾了各地求发展的诉求，但却存在严重的拉郎配、充数字的弊端。

在有关城市群的各项指标中，首要的一项是人口密度。法国地理学家简·戈特曼在1957年提出，城市群人口应在2500万人以上，国内则有学者提出2000万人的标准。如果以此为标准，则中国的32个城市群中，有一半将不达标。

其次是经济密度。国内有学者认为，城市群的经济密度应大于每平方公里500万元，由此，中国的多数在建城市群，以及潜在城市群，将不够格。尤其是一些西部城市群，如兰州城市群、银川城市群、拉萨城市群等，是典型的地广人稀，单位产出低下，是否适合建成城市群，值得疑问。

其三是核心城市与外界的密切联系，以及公路、铁路、航空、水运等交通网络。在7个潜在城市群中，这一问题更为明显。豫皖城市群与鄂豫城市群本来是振兴大别山区的重要抓手，一直以来，中部崛起不能形成合力，根源就在于在中部崛起的最中部地区，亦是鄂豫皖三省之间出现了一个巨大的塌陷，而这一塌陷的形成很大原因就在于交通不畅，而这一大短板，在短期内很难弥补，两大城市群的出笼过于理想主义。长江中游城市群和中原城市群，目前还处于承接东部产业转移的阶段，尚且未能完成崛起，豫皖城市群与鄂豫城市群的设立，似为时过早。

不仅国家规划32个城市群过多，各个地方亦在国家城市群规划带动下，推出了省内城市群计划，如山东提出“五位一体”总布局，打造南承沪宁、北联京津、东接半岛、西启黄河中上游的枢纽型城市群；黑龙江亦要打造以牡丹江和佳木斯为两极，鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗为支撑的东部城市群。

城市群的发展，是城市发展到一定阶段的自然产物，绝不可拔苗助长，等相关城市的经济总量、人口规模等硬件，以及管理水平等软件兼备，方才可逐步形成城市群。

去行政化干预迫在眉睫

中国经济的特点，是既具备市场经济的基本要素，同时，权力对于经济的干预亦很大，实行的强政府与强市场的模式，与西方的强市场弱政府模式不同。

在城市群的形成过程中，市场与权力的两大力量，亦是交替出现。珠三角与长三角成为中国经济最重要的两级，大家公认是市场经济造就的奇迹，但如果改革开放之初国家不选择珠三角作为改革突破口，亦很难说当下珠三角就可以率先崛起。

在当下的城市群中，已经出现的一些问题，如产业不协同，国家对于不同城市群的扶持力度的差异等，均与权力干预有关。

关于谁是中国经济的第四级，湖北与重庆、河南争夺激烈。湖北捆绑长江中游城市群，向国家申请明确武汉国家中心城市定位，而重庆则捆绑四川，推出成渝城市群，一个直辖市和一个大省组合，河南则联合河北、安徽部分城市，将中原城市群进行扩容。到底谁可率先胜出？目前，国家方面并未明确表态，这是一个好事，一旦表态，就会出现倾力扶持一个地方、而忽视其他地方的局面。珠三角和长三角的崛起，争议不大，但京津冀的崛起，却争议巨大，一个很大原因，就是北京和继起的天津滨海新区得到了国家太多的扶助，而这对其他地方是不公平的。用国家巨大财力砸出来的繁荣，和自我生长、具有造血功能的繁荣，有本质的区别。

未来的城市群急需打破权力主导的体系，让市场起到决定性作用。

罗天昊(国资委商业科技质量中心研究员)

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